La Corte Costituzionale è intervenuta, con la sentenza n. 175 del 12 luglio 2019, sul tema delle legittimità costituzionale riguardo alla normativa regionale dell'Umbria (art. 89, comma 2, ultimo periodo, l.r. n. 1/2015, testo unico governo del territorio e materi correlate) che vieta nelle zone agricole le recinzioni.

Per il rimettente, il divieto assoluto di collocare recinzioni nelle zone agricole lederebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, incidendo su una tipica facoltà dominicale.

Il giudice delle leggi così dispone:

3.2.– Il giudice a quo muove dalla premessa, conforme alla consolidata giurisprudenza amministrativa (fra le molte, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 23 maggio 2019, n. 3346), che la recinzione, quando consista di materiale di scarso impatto visivo e si configuri come un intervento di dimensioni ridotte, privo di opere murarie di sostegno, sia riconducibile alle manifestazioni del diritto di proprietà. Invero, una recinzione dotata di tali caratteristiche assolve una mera funzione di difesa della proprietà dalle ingerenze materiali ed è strumentale all’esercizio dello ius excludendi alios (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4 luglio 2014, n. 3408), che si traduce nella facoltà di delimitare e di conferire l’assetto più opportuno alle singole proprietà, allo scopo di separarle dalle altre, di custodirle e di proteggerle da eventuali intrusioni.

Quando invece la recinzione, per le modalità costruttive prescelte, determini un’apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale e si atteggi, pertanto, come esercizio dello ius aedificandi, è indispensabile il previo rilascio di un idoneo titolo abilitativo. La distinzione tra esercizio dello ius excludendi alios ed esercizio dello ius aedificandi deve essere condotta alla stregua delle caratteristiche concrete del manufatto e dell’impatto che esso produce sul territorio (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 12 giugno 2019, n. 3932).

La giurisprudenza amministrativa è poi costante nell’affermare che la facoltà di chiudere il fondo, attribuzione tipica del diritto di proprietà, può essere limitata e conformata dalle norme urbanistiche soltanto in funzione di preminenti interessi pubblici (Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione prima, sentenze 4 marzo 2015, n. 362, e 5 febbraio 2008, n. 40, e Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione seconda, sentenza 10 maggio 2012, n. 532).

4.– Nel prendere le mosse da tali condivisibili premesse interpretative, il dubbio di costituzionalità si rivela fondato, in riferimento alla violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). Tale profilo, che investe in radice la stessa potestà della Regione di dettare la disposizione censurata, presenta carattere pregiudiziale rispetto alle censure attinenti al merito della disciplina regionale.

4.1.– La legge regionale censurata, nel vietare nelle zone agricole ogni forma di recinzione dei terreni, contiene una previsione di valenza generale, solo in parte temperata dalle circoscritte deroghe individuate dalla legislazione di settore o giustificate da motivi di sicurezza, «purché strettamente necessarie a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche». Il divieto colpisce anche quelle recinzioni che non determinano alcuna trasformazione del territorio e sono espressione dello ius excludendi alios.

4.2.– Si deve rilevare che è lo stesso codice civile, disciplina organica dei rapporti interprivati, a regolare il potere di apporre recinzioni, nell’àmbito del Libro III, specificamente riservato al diritto di proprietà. In particolare, l’attribuzione al proprietario del diritto di chiudere il fondo in ogni tempo (art. 841 cod. civ.) si inquadra in una trama di disposizioni del Titolo II e, in particolare, della Sezione I del Capo II, che definiscono il contenuto del diritto di proprietà nel necessario contemperamento con l’interesse dei terzi (artt. 840, secondo comma, 842, primo comma, 843 e 844 cod. civ.) e con gli scopi di pubblico interesse (art. 845 cod. civ.).

Nel codice civile si tracciano i limiti del diritto di chiudere il fondo, che attengono, su un piano generale, al divieto di atti emulativi (art. 833 cod. civ.) e, più specificamente, all’obbligo di non pregiudicare i diritti di servitù spettanti a chi ha la necessità di passare per il fondo (art. 1064, secondo comma, cod. civ.).

4.3.– Nel vietare le recinzioni dei terreni agricoli che non siano espressamente previste dalla legislazione di settore o giustificate da motivi di sicurezza, il legislatore umbro ha travalicato i limiti della competenza concorrente in materia di governo del territorio, che riconosce la potestà regionale di dettare prescrizioni di dettaglio sugli interessi legati all’uso del territorio (sentenza n. 105 del 2017, punto 4.1. del Considerato in diritto), in conformità con i principi fondamentali enunciati dalla legislazione statale.

Nell’ambito di un equilibrato bilanciamento tra i contrapposti interessi, il legislatore regionale ben può conformare anche le facoltà spettanti ai privati, allo scopo di salvaguardare interessi pubblici sovraordinati e di delineare un assetto complessivo e unitario di determinate zone, rispettoso delle peculiarità dei territori coinvolti. Al legittimo esercizio della competenza concorrente in materia di governo del territorio possono essere ricondotte disposizioni specifiche sulle modalità costruttive delle recinzioni, limitazioni puntuali connesse con la particolarità del territorio, specificazioni in merito al regime edilizio applicabile, in coerenza con la normativa statale del d.P.R. n. 380 del 2001.

4.4.– La previsione censurata non interviene su un aspetto specifico correlato al governo del territorio, ma incide su un potere, tradizionalmente oggetto di codificazione, e si prefigge di regolarne il contenuto sostanziale. Essa, con una formulazione di notevole latitudine, esclude in via generale una facoltà che il codice civile considera, per contro, parte integrante del diritto di proprietà.

In questa prospettiva, trova conferma la riconducibilità della disciplina regionale all’ordinamento civile, che «si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati» (sentenza n. 352 del 2001, punto 6.2. del Considerato in diritto; negli stessi termini, sentenza n. 159 del 2013, punto 4. del Considerato in diritto).

Le considerazioni svolte conducono a ritenere violata la competenza esclusiva statale sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

5.– Si deve dichiarare, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei terreni non espressamente prevista dalla legislazione di settore o non giustificata da motivi di sicurezza, purché strettamente necessaria a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche.